张千帆：依法治国重在规范党政权力

　　十八届四中全会开风气之先，首次以“全面推进依法治国”为主题，自然引起了普遍关注与期待。自1999年修宪以来，“依法治国”、“法治国家”等现代治国理念早已成为现行宪法的重要原则。之所以15年之后再次将法治作为重中之重，是因为我们今日离此目标依然相当遥远。虽然立法进展巨大，中国法律体系基本形成，但是有法不依、执法不严现象仍然相当普遍。如何推进依法治国，仍是摆在中国面前的严肃课题。究其根本，依法治国是有其制度条件的。如果这些前提条件得不到满足，推动法治必然事倍功半，甚至徒劳无功。要全面推进依法治国，似有必要从实现司法公正、规范党政权力、完善民主选举、强化权利保障、健全宪法实施机制等方面入手。

　　首先，司法改革必须为法治进步开道。这个话题几乎已经盖棺定论，无须赘述。没有公正独立、高效廉洁的法院，依法治国显然只能是遥不可及的梦想。最近，最高法院宣布了司法改革的“四五纲要”，明确了司法职业化的改革目标。上海等六个试点也已制定具体改革方案，并开始试行。总的来说，这些方案有效回应了过去饱受诟病的“司法综合症”--法官职业素质参差不齐、法院缺乏独立性、审判极易受到政治与行政干预、司法地方保护主义严重、司法腐败严重、律师辩护权常常受到阻碍。针对这些问题，新一轮改革设计了司法人员分类管理、弱化法院内外的行政管理、强化司法垂直管理、全面公开判决书等举措。如果这些改革措施落实到位，那么“司法综合症”将逐一化解，中国法治将向前迈进一大步。

　　其次，实现法治的当务之急是规范党政权力。人类之所以建立国家，是寄希望于公权力保护自己，但是如果公权力不受法律约束，那么公权滥用反成社会祸害。司法改革之所以难以推行，也是受制于党政权力的长期干预和阻碍。在司法权威未能确立的另一面，是过于强大而难以受到约束的党政权力。长期实行的地方“一把手”负责制加剧了权力集中，重大决定和人事安排往往由几个人甚至一个人拍板，部门和地方“一把手”很容易蜕变为无法无天的“土皇帝”。周永康、薄熙来之流之所以能够在不同职位上为所欲为，正是因为其作为“一把手”的权力得不到有效制约。这样的体制很容易造成领导脱离群众，形成少数人说了算的局面，并为买官卖官和公权滥用敞开大门。要从根本上改革高度集中的决策权力格局，有必要建立各级集体领导机制，形成适当的权力制衡制度。

　　更重要的是，为了保证民主决策、防止权力过度集中，有必要加强民主政治建设，逐级落实民主选举。按照1982年宪法的设计，各级人大是实现人民参政议政的基本制度。人大选举是否规范、人大代表是否愿意并能够代表选民的利益积极履职，直接决定了国家的基本性质，决定了政府和人民之间的基本关系，决定了广大人民的根本利益能否得到有效维护。近年来，中国社会之所以发生了那么多群体性事件，以至严重损害社会稳定与执政根基，根源在于各级人大未能按宪法规定有效发挥作用。因此，要实现依法治国，首先要从改革县乡两级人大的直选做起。目前，绝大多数社会问题都产生于基层。规范基层人大选举能够从源头上解决基层社会问题，极大巩固执政基础和维护政府威信。为此，有必要严格禁止地方党政干预人大代表候选人的产生和竞选活动，同时保证各级人大代表能够有效履行宪法职能。按照宪法第34条、第35条和选举法的有关规定，公民有自由参与竞选基层人大代表。按照法治国家的通例，只要参选人获得一定数量的选民支持，就自动成为合法候选人。现行选举法对候选人设置了极不透明的“酝酿”、“协商”过程，赋予地方选举委员会几乎无限的自由裁量权，从而为地方党政内定候选人提供了方便机会，必须从根本上予以改革。在规范人大选举基础上，有必要强化各级人大职能并推动人大代表专职化。人大机构改革宜从各级人大常委会开始，逐年增加专职委员的比例。人大代表的履职方式应由代表自己决定，合法的履职活动不得受到地方党政或人大干预。

　　当然，民主与法治不能遗漏基层群众自治组织。村委会和业主委员会选举是中国基层民主的最新尝试，同样需要制度保障。近年来，村委会选举普遍受到上级党政干预，贿选等腐败现象相当普遍严重，村委会在没有村民同意的情况下出卖村民土地等利益的事件时有发生，乌坎事件就是其中一例。要解决中国农村土地等重大利益冲突，必须明确禁止地方党政干预村委会选举，有效规范村委会和村民代表会议选举，尽快建立村委会、村民代表会议和选举委员会等村级机构的相互制衡机制。

　　再次，权利保障是权力滥用的克星。权利保障越到位，公权滥用、贪污腐败的自由裁量就越小;权利边界越模糊，私人空间就越容易遭到公权侵越。这个问题对于公有制为基础的中国尤其突出。长期实行的公有制和计划经济不仅将过多权力和资源集中于国家，而且也打破了公私界限，导致私有财产边界模糊，进而为公权掠夺准备了巨大空间。从周永康腐败关系网的发迹史不难看出，中国式腐败的源流主要有三个：公有土地、国有企业以及国家对经济领域的介入与管制。要真正实现依法治国，国家必须保障民营企业的法律平等地位，放松对民营资本的管制，让市场最大程度地发挥作用。同时，改革土地管理制度，落实宪法修正案规定的公正补偿原则，放松农地用途管制，将土地使用权还给农民，并将城市化和征地脱钩。为此，有必要杜绝“土地财政”，合理分配中央与地方财税，实现事权和财权相统一，并从根本上扭转“GDP至上”的发展思路，让地方政府专心投入治安、教育、民生、环保等地方公益事业，而不是借“发展”的名义侵吞人民的利益并为腐败创造机会。

　　最后，依法治国首先是依宪治国。宪法是一国法律的法律，是衡量一般法律良恶的标尺，而以上主张亦非什么“创新”，而是1982年宪法的题中之义。只要认真对待宪法，司法公正、限制公权、规范选举、保障权利本来会自然得到落实。然而，由于宪法实施机制不完善等原因，现行宪法规定长期得不到有效落实，未能发挥宪法序言所期许的“最高的法律效力”。要改变这种状况，必须完善宪法实施机制，让宪法规定真正落到实处，对保障公民权利、监督国家权力发挥有效作用。现行宪法第61条规定，全国人大常委会负责“解释宪法，监督宪法的实施”。但是1982年宪法颁布长达三十年来，人大常委会却从未行使第61条赋予的这项权力，而在此期间却出现大量宪法性问题，足以表明改革现行宪法实施机制的必要性。为此，有必要尽早建立负责解释和适用宪法的专门委员会。宪法委员会可以设在全国人大之下，向全国人大及其常委会负责，但是其人员构成与运作程序有必要保持相对独立，方能彰显中国宪法的法律效力。同时，有必要建立有效的法律规范审查机制，以有效控制法规、条例、规章及一般规范性文件的合宪性与合法性，进而理顺中央与地方的立法关系，保证中国法律体系的和谐统一。

　　综上，只要能实质性地推进司法公正、规范党政权力、完善民主选举、强化权利保障、健全宪法实施机制，依法治国即是一件水到渠成的事情。